پنجاه سال عقب ماندگی نظام حقوقی، یک زنگ خطر است

دولت آینده و ضرورت توسعه حقوقی / پیشنهاد تاسیس «مرکز اصلاح و توسعه نظام حقوقی و حقوق شهروندی»

تحولات نظام حقوقی ایران در ۵۰ سال اخیر بسیار کند بوده است. (اغلب قوانین فعلی مربوط به دهه ۴۰ و ۵۰ هستند، قوانین مدرن متناسب با نیاز جامعه نیز تصویب نشده است). پنجاه سال عقب ماندگی نظام حقوقی، یک زنگ خطر است. نظام حقوقی پویا و پایا خود را با افق نیازها همسو می کند.

کد خبر: ۱۱۵۶۲۴۳

تاریخ: ۳۰ تير ۱۳۹۲ - ۰۹:۵۷

گروه راهبرد - حبرگزاری دانا: دولت اعتدال امیدهای فزاینده‌ای را در جامعه زنده ساخته است؛ اما آرمان ها بدون زیرساخت های لازم تحقق‌پذیرنده، دولتی مستعجل و بارقه‌ای فصلی و ناپایدار هستند. اصلاح حقیقی از مسیر «اصلاح حقوقی» می‌گذرد، وگرنه آرزوی نافرجامی است که به دلیل فقدان بستر‌های قانونمند، فرصتها را زایل می‌ کند. توسعه حقوقی و اصلاح ساختارها از طریق خط‌مشی‌گذاری‌های قانونی، فرصتی فراهم می‌آورد که مطالبات ملی به شیوه‌ای نهادین و اصولی محقق شود. دکتر مهدی هداوند استاد زبده حقوق اداری و مؤلف چندین اثر و مقاله علمی در حوزه حقوق عمومی طرح توسعه حقوقی بر مدار حقوق شهروندی را ارائه نموده است. گفتگوی زیر درباره افق و مختصات این طرح است.

تعریف شما از اصلاح و توسعه نظام حقوقی چیست؟
اصلاح حقوقی قدمگاه نخست برای اصلاح سایر اجزای به هم پیوسته توسعه اجتماعی و اقتصادی و سیاسی و... است. بدون ریل‌گذاری شفاف حقوقی، آرمانها نافرجام خواهد ماند. توسعه حقوقی فرآیند بررسی مستمر و پایش نظام حقوقی به منظور انجام اصلاحات، بهسازی و نوسازی نهادی، ساختاری و پایدار با هدف رفع اشکالات و نارسایی‌های قوانین و نهادهای حقوقی است. این فرایند در جهت تضمین حقوق شهروندی، حکومت قانون، پاسداری از انسجام و امنیت ملی، تأمین منفعت عمومی و اثر‌بخشی،‌ تحقق عدالت (عدالت اجتماعی، اداری، استخدامی، آیینی، کیفری، مالیاتی، توزیعی)، کارآمدی نظام حقوقی، حمایت از گروههای نابرخوردار و آسیب‌پذیر از طریق بسترسازی مشارکت مردم و تمامی ذینفع‌ها(قوای سه‌گانه، جامعه و بخش خصوصی)، رعایت الزامات حکمرانی شایسته نقش‌آفرینی می نماید.

الزامات توسعه حقوقی چیست؟
در این مقطع زمانی، فرصت ارزنده‌ای برای یک تحول جدی حقوقی پدیدار شده است. تصدی یک حقوقدان در رأس قوه مجریه انتظارات بیشتری را برای تمرکز دولت بر اصلاحات حقوقی آفریده است؛ شعار کلیدی «من یک حقوقدان» هستم، بارقه‌ای از امید را برای اصلاحات حقوقی زیرساختی فراهم ساخته است. تحولات نظام حقوقی ایران در ۵۰ سال اخیر بسیار کند بوده است. (اغلب قوانین فعلی مربوط به دهه ۴۰ و ۵۰ هستند، قوانین مدرن متناسب با نیاز جامعه نیز تصویب نشده است). پنجاه سال عقب ماندگی نظام حقوقی، یک زنگ خطر است. نظام حقوقی پویا و پایا خود را با افق نیازها همسو می کند.
برای مطالبات انباشته که به دولت یازدهم منتقل شده نباید فقط به پاسخگویی مقطعی و فوری بسنده کرد، بلکه باید به اصلاحات نهادی و ساختاری روی آورد و نهادسازی کرد؛ چه، ریشه بسیاری نابسامانی‌ها در ضعف و نارسایی زیرساختهای حقوقی است.
نظام حقوقی فعلی در تضمین و تمرکز بر مفهوم شهروندی، نارسا و ناتمام است. ماندگارترین روش اصلاح، اصلاح نظام حقوقی است که تخریب و تغییر آن در دولتهای بعدی بسیار مشکل است. اصلاحات شخص‌محور و روبنایی پایدار نیست و هرگونه تحول و توسعه در حوزه‌های دیگر، مستلزم تحول و توسعه زیرساختهای حقوقی است.

رویکرد و کارکرد تئوری توسعه حقوقی چیست؟
در صورت تحقق این تئوری در پایان این دولت، باید شاهد تحول در نظام حقوقی باشیم. قرار نیست نظم حقوقی به هم بخورد، بلکه نوسازی و بهسازی و ترمیم وتصحیح مدنظر است. تحول و توسعه در جهت رفع خلأ‌ها و سوگیری‌ها به سمت حقوق شهروندی است. برای این توسعه نیاز به یک مبنای ماهوی داریم؛ مختصات و «مفهوم شهروندی» شالوده این تئوری است.
در گذشته اگر هدف‌ غایی حقوق، نظم و حتی عدالت بود، الان به نظر می‌رسد حفاظت از انسانیت انسان باشد، ساختارها و نهادها دایر بر مدار تحقق حقوق شهروندی است. عدالت هم از آن جهت ارزشمند است که در خدمت پاسداری از حقوق و کرامت انسانهاست. عدم حمایت از کارگر یا گروههای محروم یا اقشار نیازمند، سلب کرامت انسانی و خدشه بر آزادی آنها است؛ لذا بازنگری باید براساس فلسفه اجتماعی و رویکرد خاص نسبت به مساله شهروندی طرح‌ریزی بشود.
البته نباید مسأله شهروندی را صرفاً به حقوق شهروندی تقلیل بدهیم. بیشترین تاکید در مفهوم شهروندی باید بر مبحث انسجام و همبستگی اجتماعی و ایجاد هویت جمعی باشد. در جامعه ما شهروندی، هم بر حقوق فردی تاکید دارد، هم بر ایجاد هویت جمعی. در این رویکرد تحول نظام حقوقی معطوف به شهروندی و به مثابه هسته انسجام و روح همبستگی ملی مطرح می شود.

نسبت این فرآیند توسعه، با حقوق بشر و شهروندی چیست؟
فصل سوم قانون اساسی (حقوق ملت) مهمترین بیان کننده «حقوق شهروندی» است که: عبارت است از کلیه حقوق فردی و اجتماعی ملت ایران که در قانون اساسی جمهوری اسلامی و قوانین عادی مورد شناسایی قرار گرفته‌اند و کلیه حقوق، امتیازات، منافع، آثار و انتظارات موجه‌ ناشی از آن ها. مصادیق بارز حقوق شهروندی مندرج در فصل سوم قانون اساسی، شعاع وسیعی از این حقوق را در بر می‌گیرد؛ مضاف بر دیگر قوانین و مقرراتی که ناظر به سایر حقوق«مردم» و حقوق «عمومی» است را هم شامل می شود. ایده شهروند ایرانی، (مدل مطلوب شهروندی) ناظر به توجه به ارزشها و آمال مشترک و تاریخی، تقویت احساس مالکیت شهروندان نسبت به ایران است، توسعه ایده‌ها و فعالیتها با مرکزیت شهروند ایرانی، تضمین حقوق شهروندی برای تمام اقشار در زمره بایسته‌هاست.

چه سامانه، سازمان یا نهادی را متکفل این مهم باید قرار داد؟
هیچ توسعه بنیادینی به صرف تشکیل یک معاونت و تهیه یک سازمان تحقق‌پذیر نیست؛ مطالبه و عزم می‌تواند طی یک گفتمان موثر، تحول ایجاد کند. با این حال نهادی که همچون چتری فراگیر بتواند مطالبات را رصد و پایش کند مورد نیاز است. به طور خاص تاسیس مرکز اصلاح نظام حقوقی و حقوق شهروندی پیشنهاد می‌شود.
هدف از ایجاد این مرکز فراهم آوردن روشی موثر، فراگیر و عادلانه به منظور بررسی و بهبود مستمر نظام حقوقی با هدف تضمین و احیای حقوق شهروندی است. در این راستا نهادی پیشرو و تحول‌گرا به نام «مرکز اصلاح و توسعه نظام حقوقی و حقوق شهروندی» زیر نظر ریاست جمهوری، به ویژه با هدف پیشگیری و ممانعت از نقضهای گسترده، سیستماتیک و نهادینه حقوق شهروندی از طریق بررسی دلایل و عوامل اصلی و مؤثر بر نقض حقوق شهروندی و ارائه پیشنهاد اصلاحات بنیادین و نهادی، پیشنهاد اصلاح و تصویب قوانین و استفاده از ظرفیت و اختیارات سایر نهادهای مسئول، بنیاد نهاده می‌شود. ویژگیهای این نهاد عبارتند از: کوچک، چابک و حرفه‌ای، تصمیم‌گیرنده، پژوهشی و کارشناسی، با پرهیز از تداخل و اقدامات موازی، ناظر و پایش‌گر، مشارکت‌پذیر و تحول‌گرا.

ساختار اصلی پیشنهادی این مرکز چیست؟
رئیس «مرکز اصلاح و توسعه نظام حقوقی و حقوق شهروندی» با حکم رئیس جمهور باید انتخاب شود و دارای دو رکن مشورتی باشد: یکی در زمینه حقوق شهروندی و دیگری در زمینه توسعه حقوقی و یک رکن عالی راهبردی در راس این دو شورا که در چهارچوب کمیسیون اصل ۱۳۸ امکان تصمیم‌گیری لازم‌الاجرا را داشته باشد.
هدف این است که این نهاد خلأها و نقص های سیستماتیک را شناسایی کند و از طریق طرح پیشنهاد قوانین جدید یا اصلاح قوانین فعلی یا ایجاد سازمانها و نهادهای جدید یا اصلاح نهادهای موجود، اصلاحات نهادی حقوقی را دنبال کند؛ اما اولا خود این نهاد تصدی این کار را برعهده ندارد، بلکه سازمانهای مسوول را هدایت می‌کند؛ ثانیاً وارد تصمیم‌گیریهای موردی نمی‌شود، بلکه صرفاً نقایص نهادی نظام حقوقی را شناسایی می‌کند و اصلاحات لازم نهادی را به تصویب می‌رساند و پیگیری می‌کند تا به نتیجه برسد.

ارکان این مرکز چه باید باشد که کارآمدتر عمل کند؟
در راس این نهاد،کمیسیون راهبردی، سیاست‌گذاری و هماهنگی(کمیسیون اصل ۱۳۸ قانون اساسی)است؛ ارگانی که سیاست‌گذار و هماهنگ‌کننده بوده و از طریق تعامل و همکاری با گروههای کارشناسی، توصیه‌ها، پیشنهادها و… (خروجی) گروههای مذکور را دریافت و این توصیه و پیشنهادها را پس از بررسی، تصویب می‌کند. «شورای عالی شهروندی» متشکل از متخصصان و حقوقدانان برجسته است. «شورای عالی توسعه حقوقی» متشکل از متخصصان و حقوقدانان در حوزه های مختلف است. «گروه کارشناسی شناسایی نارسایی‌ها و ارایه پیشنهادهای اصلاحی» گروهی است که با بررسی وضعیت موجود قوانین و مقررات توصیه‌ها و پیشنهادهای اصلاحی (شامل: بازنگری، بازنویسی، تنقیح تدوین لوایح‌و… ) خود را به کمیسیون سیاستگذاری و هماهنگی حقوقی ارایه می‌دهند. همچنین «گروه کارشناسی پایش و نظارت بر اجرای مصوبات» گروهی است که بر اجرای صحیح، دقیق و کامل مصوبات کمیسیون راهبردی، سیاست‌گذاری و هماهنگی نظارت می‌کند.
باید عنایت داشت که بدون مشارکت ذینفع‌ها این دامنه مطالبات، پوشش داده نمی‌شود. قرار نیست موازی‌کاری انجام شود، بلکه تمرکز بر پایش با رویکرد حقوق شهروندی، مدنظرست. بدون شک این تحول بدون حضور فعال بخش خصوصی و جامعه مدنی امکان‌پذیر نیست. در شناسایی و رصد خلاها باید مدام بازخورد گرفته شود. باید مرکزی چابک و چالاک و کوچک تدارک دیده شود تا ضمن تعامل با دستگاههای مرتبط، تصمیم اتخاذ کند.

آیا نمونه‌ای از این مرکزهای توسعه حقوقی در نظامهای حقوقی پیشرو وجود دارد؟
بله، برای مثال در ایرلند The Irish Law Reform Commission هست مرکب از رئیس و یک نایب رئیس و ۳۰ کارشناس زبده حقوقی در تخصص‌های مختلف. برخورداری از سامانه پایش و استفاده از طرحهای پژوهشی و مطالعاتی از جمله خصایص این مرکز است که تاکنون ۱۸۰ سند منتشر کرده و ۷۰درصد پیشنهادهای این مرکز مورد قبول نظام تقنین قرار گرفته و تصویب شده است. در حال حاضر ایرلند سومین برنامه خود را در دستور کار داده است. از جمله در نظام قضا، ادله اثبات دعوا، حمایت از گروههای آسیب‌پذیر، حوزه تکنولوژی مدرن و تجارت و… در آمریکا نیز مرکز مشابهی صدها سند نوین و طرحهای بهسازی و اصلاح نظام حقوقی، اقدامات مبتکرانه و قاعده‌مند و اصولی را در نظام حقوقی این کشور ایجاد کرده است.

با توجه به قدمت نظام حقوقی ما و خلاهای موجود، در چه حوزه‌هایی امکان اصلاح نظام حقوقی هست؟
از جمله زمینه‌های اصلی اصلاح و توسعه نظام حقوقی عبارتند از: تحول نظام رفاه اجتماعی؛ تحول نظام بهزیستی؛ تحول نظام پزشکی، بهداشت و درمان؛ تحول نظام مالیاتی؛ تحول نظام بانکی؛ تحول نظام بورس و اوراق بهادار؛ تحول نظام گمرکی؛ تحول نظام اراضی؛ تحول نظام ثبتی؛ تحول نظام مدیریت شهری و شهرسازی؛ تحول نظام مدیریت و توسعه روستایی؛ تحول نظام اداری؛ تحول و توسعه روشهای جایگزین قضائی حل و فصل اختلافات؛ تحول نظام بیمه؛ تحول نظام ورزشی، همگانی، حرفه‌ای و قهرمانی؛ تحول نظام حفاظت محیط‌زیست؛ تحول نظام قراردادهای تجاری بین‌المللی؛ تحول نظام حمل و نقل؛ تحول نظام ارتباطات، مخابرات و فضای مجازی؛ تحول نظام استخدامی؛ تحول نظام نفت و گاز و پتروشیمی؛ تحول نظام مالکیت فکری (معنوی)؛ تحول نظام انتقال تکنولوژی؛ تحول نظام معادن و منابع طبیعی، تحول نظام شرکتها (حکمرانی شرکتی)؛ تحول نظام امنیتی و اطلاعاتی؛ تحول نظام پیمانکاری عمومی، مناقصه و مزایده‌های دولتی؛ تحول نظام صنفی و تشکل‌های حرفه‌ای؛ تحول نظام گردشگری؛ تحول نظام حفاظت از میراث فرهنگی؛ تحول نظام فرهنگی و هنری؛ تحول نظام سلامت، دارو و درمان؛ تحول نظام آموزش، پرورش و آموزش عالی.
در توضیح باید بگویم به عنوان نمونه «نظام رفاه اجتماعی ما» با ۲۴میلیون عضو صندوق تأمین اجتماعی، نارساییهای زیادی دارد و اساساً متناسب با تحولات روز نیست و اصلاحیه لایحه سازمان تامین اجتماعی که اخیرا تهیه شده، با رویکرد حمایت از بازنشستگان و اعضای صندوق نبوده، بلکه کاملا در جهت منافع سازمان تحریر شده است! یا مثلا در زمینه «قانون حمایت از کودکان بی‌سرپرست و بدسرپرست» و قوانین بهزیستی خلاهای قانونی باعث افزایش آسیب های اجتماعی شده و ناکارآمدی و عدم به روز بودن قوانین، توالی فاسد زیادی را موجب شده است.
در زمینه «بهداشت و درمان و دارو»، قوانین عقب‌مانده‌ای از ۸۰ سال پیش تا کنون حاکم بوده و فترت ناروایی را شاهد هستیم که ضایع‌کننده حقوق متقاضیان نظام سلامت است. در نظام مالیاتی و دادرسی مالیاتی نیز وضع به همین منوال است. در مجلس ششم قانون تجمیع عوارض تصویب شد و بعدها قانون مالیات بر ارزش افزوده و…؛ اما اصلاحیه قانون مالیاتهای مستقیم در راستای حفظ حقوق مؤدیان مالیاتی تهیه نشده است. در قوانین نظام بانکی نیز کاملاً وضعیت بحرانی است و حرکت کل کشور که به سمت خصوصی‌سازی بوده، عملاً به دلیل مداخله بانک مرکزی و وزارتخانه‌های اقتصادی، تبدیل به شبه‌دولتی و نیمه‌دولتی شده است. وضعیت بازار سرمایه و بورس نیز از این نسخ است. حوزه اراضی و مقررات شهری و ثبت، چه نارسایی های قانونی دارد که این حجم مخاصمه و پرونده تولید می‌کند؟
در حوزه مقررات شهری، قوانینی از دهه ۲۰ تصویب شده و انبوهی از مقررات پراکنده را نظام تقنین ما متحمل می‌شود. ۸۰درصد قانون شهرداری منسوخ شده است. مدیریت شهری مستلزم قوانین کارآمد شهری است و حرکت به این سمت یا گریز از قانون را زیاد می‌کند یا شرایط را بغرنج‌تر می‌سازد. نظام «اداری» ما نیاز به قانون عام اداری دارد که پیشتر تنظیم شده بود و طی یک طرح به صورت تفصیلی، پراکندگی‌ها را از بین برده بود؛ ولی متاسفانه تصویب نشد؛ اصول حقوق عمومی در ساختار نظام اداری ما گم است و این قانون نیاز کشور است و… .

به صورت روشن این مرکز چه باید بکند؟
مراحل فعالیتهای این مرکز به شرح ذیل قابل ذکرست: شناسایی نارساییها و خلاها (گروه کارشناسی شناسایی نارساییها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی)، تهیه گزارش و ارائه پیشنهادهای اصلاحی (گروه کارشناسی شناسایی نارساییها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی)، بررسی موضوع و اظهارنظر (شورای عالی شهروندی و شورای عالی توسعه حقوقی)، تکمیل گزارش و ارسال به گروه ذینفع‌ها (گروه کارشناسی شناسایی نارساییها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی)، دریافت نظر ذینفع‌ها و تکمیل گزارش و تقدیم به شوراها (گروه کارشناسی شناسایی نارساییها و ارائه پیشنهادهای اصلاحی)، بررسی گزارش نهایی و تصویب مقدماتی (شورای عالی شهروندی) و (شورای عالی توسعه حقوقی)؛ تصویب طرح کمیسیون راهبردی، سیاست‌گذاری و هماهنگی(کمیسیون اصل ۱۳۸)؛ ابلاغ مصوبه به نهاد ذیربط (مدیر مرکز)، نظارت بر اجرای مصوبه و ارائه گزارش پیشرفت گروه کارشناسی پایش و نظارت بر اجرای مصوبات. اما اقدامات بنیادین این مرکز عبارتند از:
۱ـ تدوین و تصویب برنامه ۴ ساله (البته با دورنمای ۸ ساله و برای دو دوره ترجیحاً)
۲ـ تدوین لایحه یا منشور شهروندی
امید واریم به برکت اعتماد مردم، توسعه واقعی با اصلاح نظام حقوقی محقق گردد.

منبع: روزنامه اطلاعات / چهارشنبه 26 تیر 92