به گزارش گروه راهبرد خبرگزاری دانا و به نقل از فرارو مفاد
سند حقوق شهروندی و طرز نگارش و سازماندهی آن نشان می‌دهد که هم در کلیات و مبانی این
سند ایرادات جدی وجود دارد، هم برخی از جزئیات مربوط به حق‌ها وضعیت نومیدکننده یا
عجیبی دارند.
ایرادات بنیادین سند جامع حقوق شهروندی
سند حقوق شهروندی با مقدمه‌ای آغاز می‌شود که هر خواننده‌ای را به یاد معاهدات بین‌المللی می‌اندازد. گویی تدوین‌کنندگان این سند بر این گمانند که تدوین سند حقوق شهروندی در ایران به دشواری تصویب معاهدات در فضای پرتنش و پرتضاد بین‌المللی است. اما مشکل به مسایلی به این سادگی ختم نمی‌شوند.
الف- ابهام در شان حقوقی سند حقوق شهروندی
اولین مساله‌ای که ذهن هر حقوق‌دانی را درگیر خود میکند آن است که این سند از لحاظ حقوقی چه شانی خواهد داشت؟ قرار است تبدیل به قانون شود و یا تنها مصوبه‌ای است که به امضای رییس جمهور خواهد رسید. ماده 1-2، تکلیف را روشن کرده و تصریح میکند که هدف از تدوین این سند تجمیع و هماهنگ‌سازی حقوق شهروندی است. این ماده یادآور می‌شود که باید در چارچوب دیگر قوانین و مقررات این سند را تفسیر کرد.
اما پرسش در این‌جاست که آیا مصوبه رییس جمهور قادر به خلق حق و تکلیف جدید است؟ خلق حق و تکلیف تازه، تنها در صلاحیت مرجع قانون‌گذاری است، اما ماده 3-40 به یکباره تئوری «انتظارات مشروع» را از دانشکده‌های حقوق به میان مصوبه‌های هیات دولت می‌کشاند. در ابتدای این ماده آمده است: «ﻣﻘﺎﻣﺎت اداری ﻣﮑﻠﻒ ﺑﻪ ﺗاﻣﯿﻦ اﻧﺘﻈﺎراﺗﯽ ﻫﺴﺘﻨﺪ ﮐﻪ ﺧﻮد آن را اﯾﺠﺎد ﮐﺮده اﻧﺪ». در بایستگی و حقانیت چنین نظریه‌ای تردید نیست، اما چنین تکلیفی بر اساس کدام قانون وضع شده است؟ موسع‌ترین تفسیر ممکن از قوانین موجود نیز مبین چنین تکلیفی نیست.
در ماده 3-10 نیز می‌توان شماری از حق‌های تاسیس‌شده برای شهروندان را دید که پیش‌تر در هیچ قانونی شناسایی نشده اند؛ مثل حق بر زندگی با ثبات. عدم وقوف به شان منشور حقوق شهروندی در نظام حقوقی ایران احتمالا ناشی از تعدد نویسندگان و ماهیت کنتراتی نحوه تدوین این سند بوده است. ای کاش معاونت حقوقی ریاست جمهوری پیش از سپردن کار نگارش هر بخشی به اساتید فن و پژوهشگران، اصول راهنمای آن نظیر جایگاه قانونی، نحوه استخراج قواعد و خصلت تنقیحی و تجمیعی سند را به نویسندگان نیز خاطرنشان می‌کرد.
ب- بی‌توجهی به ظرافت‌های حقوقی در نگارش سند
فهم نادقیق یا ناصحیح از مقوله حقوق از دیگر معضلاتی است که بر گلوی این منشور چنگ انداخته است. ماده 3-103 این گونه بیان و تضمین شده است: «ﺣﻤﺎﯾﺖ از ﮐﻮدﮐﺎن ﺑﯽﺳﺮﭘﺮﺳﺖ ﯾﺎ آﺳﯿﺐپذﯾﺮ ﺑﻪ ﺻﻮرت ﻣﺴﺘﻘﯿﻢ ﯾﺎ از ﻃﺮﯾﻖ ﮐﻤﮏ ﺑﻪ ﺳﺎزﻣﺎن‌هاي ﻏﯿﺮدوﻟﺘﯽ ﻣﺮﺗﺒﻂ، ﺑﻪ ﻣﻨﻈﻮر ﻧﮕﻬﺪاری آﻧﺎن و اﯾﺠﺎد اﻣﮑﺎﻧﺎت ﻻزم ﺑﻪ اﯾﻦ ﻣﻨﻈﻮر از ﺑﺮﻧﺎﻣﻪﻫﺎي دوﻟﺖ اﺳﺖ». آیا با چنین نحوه تنظیمی می‌توان حمایت از کودکان آسیب‌پذیر را یک حق برای شهروندان و تکلیف برای دولت دانست؟
این ماده در صدد بیان وعده و تبلیغات است یا یادآوری (و شاید ایجاد) قاعده الزام‌آور؟ از نظر نویسنده ماده حمایت از کودکان بی‌سرپرست امر ممدوحی است، اما نباید به واسطه چنین حقی مسوولیتی برای دولت تراشید!
اگر کسی هم مدعی عدم اجرای آن شد به وی می‌توان یادآوری کرد که این تنها برنامه دولت بوده است! مع‌الاسف مشکل حقوق‌ندانی در جای جای منشور قابل مشاهده و اشاره است.
منشور حقوق شهروندی اگرچه برای شهروندان حق تاسیس میکند اما مسوولیت و بازخواستی را متوجه متولیان امر نمی‌کند. در ماده 3-39، ارباب رجوع این گونه تکریم می‌شوند: «ﻣﺮاﺟﻊ ﻋﻤﻮﻣﯽ ﺑﺎﯾﺪ در رواﺑﻂ ﺧﻮد ﺑﺎ ﺷﻬﺮوﻧﺪان، ﺧﺪﻣﺘﮕﺰاري ﭘﺎﺳﺨﮕﻮ، ﻣﻮدب، دﻗﯿﻖ، ﺻﺎدق، اﻣﯿﻦ، ﮔﺸﺎده‌رو و ﻗﺎﺑﻞ دﺳﺘﺮس ﺑﺎﺷﻨﺪ و در ﺟﻮاب دادن ﺑﻪ ﻣﮑﺎﺗﺒﺎت و ﻣﮑﺎﻟﻤﺎت ﺗﻼش ﻧﻤﺎﯾﺪ ﺗﺎ ﺣﺪ اﻣﮑﺎن در ﺣﯿﻄﻪ ﺻﻼﺣﯿﺖ ﺧﻮد ﮐﻤﮏ ﮐﻨﻨﺪ و ﺟﻮاب ﺳﻮاﻻت ﻣﻄﺮح ﺷﺪه را ﺑﻪ ﻧﺤﻮ ﻣﻄﻠﻮب و ﻣﻨﺎﺳﺐ و در ﺻﻮرت درﺧﻮاﺳﺖ ﻣﺘﻘﺎﺿﯽ ﺑﻪ ﺻﻮرت ﻣﮑﺘﻮب ارایه ﺑﺪﻫﻨﺪ.»
این ماده هم به وضوح پیش از این هیچ سابقه قانونی ندارد، با این حال ضمانت اجرای آن به قوانینی که تصویب شده اند احاله شده است.
حقوق‌دانی در استانداردهای این منشور از یک پدر نصیحت‌گر بودن فراتر نرفته است. بهترین حقوق‌دان کسی نیست که بتواند بهترین نصایح را یافته، آن‌ها را به فارسی رسمی درآورده و در برابر آن شماره ماده قرار بدهد. ذات وضع قاعده حقوقی، قربانی کردن مقداری از منافع به خاطر منافع دیگر است.
نمی‌توان در مقام وضع قانون همه را راضی نگه داشت و حرف از قانونی زد که مسوولیت، عقوبت یا منقصت منفعتی را بر هیچ کس تحمیل نمی‌کند. اتفاقا دشواری کار وضع قانون در همین نقطه است: این منقصت، مسوولیت یا عقوبت باید تا چه میزان، متوجه چه کسی و بر اساس چه روش‌هایی باشد تا استوارای، الزام‌آوری و احترام قانون را حفظ کند؟ این نیز فرآیندی تماما حقوقی نیست. باید از ابزارهای دیگر دانش‌ها نظیر اقتصاد، جامعه‌شناسی، روان‌شناسی و حتی فقه و کلام و .... بهره برد.
چنین توقعاتی از نویسندگان منشور حقوق شهروندی بسیار خارج از حد و بالاتر از انتظار است، وقتی در ماده 3-110 می‌خوانیم: «ﺟﻮاﻧﺎن ﺑﻪ ﻋﻨﻮان ﺑﺰرگ‌ترﯾﻦ و ﻣﺒﺎرکﺗﺮﯾﻦ ﺳﺮﻣﺎﯾﻪ ﻣﻠّﯽ ﮐﺸﻮر، ﻋﻼوه ﺑﺮ ﺳﺎﯾﺮ ﺣﻘﻮق ﺷﻬﺮوﻧﺪی از ﺣﻘﻮق زﯾﺮ ﺑﺮﺧﻮردارﻧﺪ...» این ماده از حق‌هایی صحبت میکند که برای دیگر شهروندان به رسمیت شناخته نشده اند و جوانان به عنوان مزیتی اضافی از آن برخوردارند. تبعیض مثبت به نفع اقشار محروم یکی از روش‌های شناخته‌شده ایجاد برابری در ساختارهای نابرابر اجتماعی است. اما این حق‌های ویژه و اضافی کدامند؟ «تشکیل...احزاب سیاسی و عضویت آزادانه در آن‌ها»! یا «مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم در امور عمومی کشور»
مگر چنین حق‌هایی برای دیگر شهروندان وجود ندارد که به عنوان مزیتی اضافی برای جوانان به رسمیت شناخته شده است؟ چنین انشای مبتدیانهای از عهده چه کسی ساخته است و کدام حقوق‌دان حاضر است مسوولیت نگارش ماده 3-110 منشور حقوق شهروندی را بر عهده بگیرد؟
ج- غفلت از جایگاه دستگاه قضایی
ابزار اجرای قانون در هر مملکتی دستگاه قضایی است و متهم ردیف اول نقض قانون در هر مملکتی نیز قوه مجریه است. در ابتدای این متن خاطرنشان کردم که پیشقدم شدن قوه مجریه برای چنین کاری امر مبارکی است، اما قوه مجریه نباید گمان کند اگر مسوولیت مراعات حقوق شهروندی بر دوش اوست، به تنهایی نیز از عهده این مهم برمی‌آید. قوه قضائیه به مدد دادگاه‌های گسترده و قضات به مدد ابزارهای فنی و مادی تفسیر و اجرای قانون، تنها شبکه گسترده‌ای هستند که می‌توانند مراعات این حق‌ها را تضمین کنند.
نویسندگان منشور باید در تک تک مواد به قابلیت استیفای این حقوق در دادگاه‌ها بیاندیشند و این که آیا یک قاضی متعارف بر اساس چنین منشوری قادر به اعاده حق‌های تضییع‌شده شهروندان خواهد بود؟ البته گفته شد که نویسندگان قانون به هر دلیلی نخواسته اند شان آن را از یک مصوبه فراتر ببرند. اما تدارک نهادی با عنوان مرکز ملی حقوق شهروندی در زیرمجموعه نهاد ریاست جمهوری، تنها در صورتی به تضمین و اجرای حقوق شهروندی کمک میکند که شبکه‌ای به گستردگی دادگستری به وجود بیاورد. مسلما نه اختیارات قوه مجریه تا این حد است و نه بودجه کشور چنین اجازه‌ای را می‌دهد.
منشور چگونه باید نوشته می‌شد؟
اگر بپذیریم در کلیات صوری و محتوایی این منشور سخنی نیست، و فرض را بر این بگذاریم که در صدد تدوین سندی هستیم که به ارتقای حقوق شهروندی می‌انجامد، سند حقوق شهروندی چگونه باید تدوین می‌شد؟ نویسندگان چنین سندی باید در درجه نخست از کلی‌گویی بپرهیزند. یکی از مصادیق کلی‌گویی استفاده از مفاهیم ناروشن است. ماده 3-8 می‌گوید «شهروندان بایستی از زندگی شاد... برخوردار شوند.»
چیستی زندگی شاد و ملاک‌های آن اصلی‌ترین چالش است. آیا می‌توان به فهمی ملی و قدر متیقنی از شادی دست یافت که ترجمان حقوقی داشته باشد؟ بعضی از مفاهیم مبهم فی حد ذاته نسبتا به شرح و تبیین و تفسیر مقاومند. با این حال برخی دیگر از مفاهیم کلی را می‌توان روشن کرد. مثلا ماده 3-12، از منع تفتیش عقاید می‌گوید. این ماده تکرار اصل قانون اساسی است، اما باز هم از استاندارد قانون اساسی پیش‌تر نرفته است.
من اگر به جای نویسندگان منشور حقوق شهروندی بودم، با جمع‌آوری بارزترین مصادیق تفتیش عقاید در تجربه عملی، آن‌ها را به صراحت ممنوع می‌کردم. مثلا در ذیل این ماده می‌نوشتم: «هیچ کارفرمای خصوصی یا دولتی و هیچ صاحب امتیاز خصوصی یا دولتی حق ندارد در مقام دسترسی شهروندان ایران به فرصت یا شغل، از باورهای دینی، اندیشه‌های سیاسی، رفتارها در حریم خصوصی یا سلوک شخصی آنان پرسش کند. مقام قضایی حق دارد به درخواست ذینفع راسا مبادرت به اصلاح این تصمیم کند.»
چنین بیانی هم ممکن است ناقص یا سخت‌گیرانه باشد، اما تکلیف شهروندان را با مفهوم تفتیش عقاید روشن میکند. انتظار این بود که چنین حقی به صورتی کاملا تکنیکی حقوقی‌سازی شده و مقام استفاده از آن و ضمانت تحققش روشن می‌گردید.
ابهام در حدود استثنائات نیز از دیگر مواردی است که به کلی‌گویی قوانین منجر می‌شود. ماده 3-13 می‌گوید: «هر شخص حقیقی و حقوقی دربیان اندیشه و احساس خود درباره همه موضوعات و در هریک از گونه‌های آفرینش فکری، ادبی، هنری و در هر شکل و ساختار رسانه‌ای، در قالب ضوابط قانونی اعلام شده آزاد است.»
این ماده به خوبی مصادیق ممکن آزادی بیان را برشمرده و بهانه‌جویی درباره اصل آن را منتفی کرده، اما آزادی بیان را تعلیق به شرط مبهم ضوابط قانونی کرده است. این ضوابط در قوانین مختلف پراکنده اند و عموم شهروندان نیز حقوق‌دان نیستند. بهتر آن بود که محدودیت‌های آن و مقام تشخیص از عبور از این خط قرمزها در ذیل همین اصل به دقت جمع‌آوری شوند.
البته برخی از استثنائات به هیچ وجه قابل شناسایی و حقوقی‌سازی نیستند. نویسندگان منشور حقوق شهروندی باید از استثنائات ساقط‌کننده بپرهیزند. مثلا در ماده 3-22 چنین تکلیفی برای دولت و صدا و سیما وضع شده است: «دوﻟﺖ ﻣﻮﻇﻒ اﺳﺖ ﺑﺎ ﻫﻤﮑﺎري ﺳﺎزﻣﺎن ﺻﺪا و ﺳﯿﻤﺎي ﺟﻤﻬﻮري اﺳﻼﻣﯽ اﯾﺮان ﮐﺎرﺑﺮد آزاداﻧﻪ زﺑﺎنﻫﺎ و ﮔﻮیش‌هاي ﻣﺤﻠﯽ و ﻗﻮﻣﯽ، در ﮐﻨﺎر زﺑﺎن ﻓﺎرﺳﯽ را ﺑﺎ ﺣﻔﻆ وﺣﺪت ﻣﻠﯽ و ﺗﻤﺎﻣﯿﺖ ﻫﻮﯾﺖ اﯾﺮاﻧﯽ ﻓﺮاﻫﻢ آورد.»
حفظ وحدت ملی و تمامیت هویت ایرانی از آن دست استثنائاتی است که اختیار تفسیر و تعیین حدودش جز در دست مجری قانون نمی‌تواند باشد و او نیز به سادگی و با شانه خالی کردن از فراهم کردن این آزادی به معاذیر قانونی اشاره میکند. ماده 3-22 با وضع چنین استثنائی اساسا از حیز انتفاع ساقط شده است.
گام سوم پرهیز از کلی‌گویی، روشن کردن ساز و کار مطالبه این حق‌هاست. ماده 3-20 از حق شهروندان برای دسترسی به سوابق اطلاعاتیشان در هر دستگاه دولتی می‌گویند. جدای از وجود استثنائات مبهم، شایسته بود این سند مقام مسوول هر اداره دولتی برای برآورده کردن این حق؛ مقام ناظر بر ایفای تعهد اداره دولتی؛ تعرفه هزینه دسترسی به این اطلاعات و ضمانت اجرای تخلف از این وظیفه را روشن می‌کرد. ساز و کارهای اجرایی را در مواردی از جنس حقوق شهروندی نمی‌توان موکول به تدوین آیین‌نامه و دستورالعمل و قوانین شرح‌دهنده کرد، چرا که این قبیل اسناد برای مجریان دست و پاگیر و آزارنده اند و هیچ عاقلی به دست خود، خود را محدود نمی‌کند. به همین خاطر برای تضمین بقای چنین حق‌های با اهمیتی تا جزئی‌ترین زوایای آن باید توسط مرجع تصویب‌کننده روشن شود.
روشن کردن شیوه‌نامه اجرایی به ویژه وقتی ضروری‌تر است که مسوول مشخصی برای ایفای حق وجود ندارد. در دسترسی به اطلاعات، مشخصا نهادهای دولتی گردآوری‌کننده سوابق مسوولند، اما وقتی در ماده 3-105 از حق کودکان بر دسترسی به اطلاعات متناسب با سن آن‌ها سخن گفته می‌شود، مقام مسوول کیست؟ چه کسی نظارت صحیح والدین در این مقوله را ارزیابی و خاطیان را بازخواست میکند؟ در این موارد نمی‌توان به اقدامات پسینی دلخوش کرد، باید قبل از آن که کودکی به خاطر یک سریال تلویزیونی خود را حلق‌آویز کند یا به خاطر دسترسی خارج از سن قانونی به اینترنت وارد تجربه‌های جنسی پس از بلوغ شود، جلوی آن را گرفت. نه وزارت ارتباطات، نه صدا و سیما و نه هیچ نهاد دیگری مسوول مراقبت، تعلیم و نظارت شناخته نشده اند. آن‌ها بعد از تصویب این منشور همان قدر دغدغه این مسایل را خواهند داشت که در سال‌های پیش از تصویب این دغدغه را داشته اند.
شایسته آن است که نویسندگان سعی کنند موادی که موضوعاتی نزدیک به هم دارند، از هم‌نوایی نسبی برخوردار باشند. مثلا ماده 3-117 از آزادی برگزاری و حضور در مراسم مذهبی ادیان به رسمیت شناخته‌شده در قانون اساسی سخن می‌گوید (که هیچ پیشرفت محسوسی نسبت به سال 1358 وجود ندارد) اما ماده 3-27 از آزادی خیره‌کننده‌ای سخن می‌گوید: «دوﻟﺖ ﻣﮑﻠﻒ اﺳﺖ آزادي واﻟﺪﯾﻦ و ﺳﺮﭘﺮﺳﺘﺎن ﻗﺎﻧﻮﻧﯽ ﮐﻮدﮐﺎن را در ﺗﺄﻣﯿﻦ آﻣﻮزش ﻣﺬﻫﺒﯽ و اﺧﻼﻗﯽ ﮐﻮدك ﺑﺮ اﺳﺎس ﻣﻌﺘﻘﺪات خودشان محترم بشمرد.»
ترکیب این دو ماده می‌گوید اگرچه پیروان ادیان به رسمیت شناخته‌نشده هیچ حقی برای برپایی یک مراسم مذهبی ندارند، اما دولت از آن‌ها برای تربیت فرزندانشان به عنوان یک معتقد به آن دین غیررسمی حمایت کامل میکند! البته ماده 3-27 نه فقط با خود منشور که با دیگر اجزای نظام حقوقی ایران نیز ناسازگار است. در شرایطی که حتی مدارس غیرانتفاعی حق استفاده از کتاب‌های درسی غیردولتی را ندارند، چگونه می‌توان آزادی والدین در آموزش اخلاقی و مذهبی کودکانشان را به رسمیت شناخت؟ این ترجمه‌ی طابق النعل بالنعل از منشور حقوق بشر را یا کسی انجام داده که از جزئیات نظام حقوقی آموزش و پرورش ایران آگاه نیست، یا اگر هست، گمان کرده با طرح مطالبات آرمان‌گرایانه ولو بدون تدارک لوازم اجرا می‌توان به ارتقای حقوق شهروندی خدمت کرد.
چه نیازی هست به منشور؟
اعلامیه جهانی حقوق بشر در میان قرن بیستم و در زمانه‌ای تدوین شد که جهان پس از جنگ جهانی دوم، نیاز به اصول راهنمایی داشت تا عملکرد دولت‌های مدرن را که با ابزار قانون و حقوق (و نه فرامین خودسرانه) عمل می‌کردند به محک داوری هنجارهای برتر ببرند. از نظر آن‌ها تصویب و اجرای قانون توسط حاکمان و نمایندگان برآمده از دموکراسی، وضع قانون مقید به مصالح ملی و وجود سلسله مراتب میان منابع وضع قانون برای ساختن دنیایی انسانی کافی نیست. این اعلامیه در یک نقطه عطف صادر شد تا کنترلی درونی برای کشورهایی باشد که به آتش کشیدن جهان را با ابزار قانون و منافع ملی توجیه می‌کنند.
اعلامیه حقوق بشر و شهروند فرانسه در انتهای قرن هجدهم هنگامی صادر شد که بنای انقلاب در شیوه حکومت‌داری وجود داشت. آن‌ها می‌خواستند سنت‌های تاریخی حکمرانی را به یک سو بنهند و اصول حکمرانی بر مبنای آرای فیلسوفان خردگرا را تدوین کنند. منشورها خصلت جهت‌بخشی و اعلام تغییر جهت‌ها در شیوه حکمرانی را دارند. در ایران کدام اتفاق تغییردهنده‌ای رخ داده است؟ آیا قرار است انقلابی در شیوه حکومت‌داری ایجاد کنیم یا در صدد درس گرفتن از تجربه‌های گذشته و اصلاح رویه‌ها هستیم؟ وانگهی اگر فلسفه وجودی تدوین منشور حقوق در شرایط کنونی ایران را زیر سوال نبریم، متن پیش‌نویس میان منشور و قانون در گیجی است. اگر منشور است این همه جزئیات چیست و اگر قانون است این همه کلی‌گویی برای کجاست؟
به هر ترتیب نیاز امروز این نیست که آزادی خلق آثار هنری را اعلام کنیم، خلق آثار هنری در آزادی کامل صورت می‌گیرد. مگر در همین 8 سال گذشته فیلم‌های «تهران من حراج» و «کسی از گربه‌های ایرانی خبر نداره» و حتی «این یک فیلم نیست» ساخته نشده اند؟ مسئله امروز حقوقی‌سازی این آزادی است.
باید استثنائات آزادی خلق هنری روشن و شیوه تضمین این حق طراحی شود و پس از آن مجریان با قدرت در برابر هر گروه و مرجع فشاری برای تضمین این آزادی بایستند. انتظار از دولت این بود که به جای انرژی گذاشتن برای تدوین چنین سند بی‌فایده‌ای که چیزی بیش از یک پز و تبلیغات سیاسی نیست، به فکر تدوین قوانین مربوط و سازگار با اصول مربوط با فصل حقوق ملت باشد. عمر چنین سندی اگر از یکی-دوماه، یا یکی-دو سال افزون شود، از دوره ریاست جمهوری آقای روحانی بیشتر نخواهد شد. دولت به غیر از حق‌التحریر نویسندگان منشور حقوق شهروندی و سه ماه زمان، چیزی از دست نداده است؛ چه این که این منشور اگر چیزی بیش از یک شرمساری تاریخی حقوقی باشد، هیچ تغییر مهمی در مناسبات میان دولت و شهروندان به وجود نخواهد آورد. اما تغییر جهت عمل دولت در قبال حقوق شهروندی و تدوین لوایح جامع و گره‌گشا می‌تواند فتح‌الفتوح دولت آقای روحانی در عرصه سیاست داخلی باشد.
محمد منصوری بروجنی ؛ دانشجوی دکتری حقوق عمومی
