رییس مرکز پژوهش های مجلس بر ضرورت وجود یک نهاد مرکزی برای برنامه ریزی، بودجه ریزی و نظارت در کشور تاکید کرد.
گروه راهبرد خبرگزاری دانا (داناخبر) - کاظم جلالی*: پس از گذشت هفت سال از انحلال سازمان تازه تاسیس و هفت ساله مدیریت وبرنامه ریزی و راه اندازی مجموعه ای جدید و مشابه تحت عنوان معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی، در 28 خردادماه 1392 پس از برگزاری جلسات کارشناسی و تخصصی متعدد در مجلس و مرکز پژوهش ها با حضور صاحبنظران و مسوولان امر، یک فوریت طرح تشکیل سازمان مدیریت، برنامه ریزی و بهره وری توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شد؛ مصوبه ای شش ماده ای تحت عنوان «طرح تاسیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» که در نهایت در جلسه علنی نخستین روز از دی ماه 1392 با 9 ماده و 2 تبصره به تصویب رسید و هشت روز بعد این مصوبه در جلسه شورای محترم نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و شورا نیز در سه بند ایرادات خویش به این طرح را اعلام کرد و در نهایت جلسه ای در آغازین روز کاری مجلس در سال 93 در کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس با حضور نماینده محترم شورای نگهبان تشکیل شد، ایرادهای شورا به بحث گذاشته و مقرر شد کارگروهی متشکل از برخی اعضای کمیسیون، نمایندگان دولت و مرکز پژوهش های مجلس تشکیل شود تا پیشنهادهایی درخصوص رفع ایرادهای مطرح شده ارایه کنند که متاسفانه تاکنون آن کارگروه تشکیل نشده و همچنان موضوع طرح «تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور» به سرانجام شایسته ای نرسیده است.
به نظر می رسد از طرف دولت یازدهم نیز اراده ای مبنی بر تعیین تکلیف سریع این موضوع و احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با گذشت حدود 15ماه از ارایه طرح فوق وجود ندارد و این موضوع از اولویت خارج شده است. اما در بیان ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید به این نکته اساسی توجه کرد که از نگاه کارکردی، تهیه و اجرای برنامه های پنج ساله توسعه و بودجه های سنواتی و طراحی نظام اداری و اجرایی کشور محدوده اصلی فعالیت های قانونی سازمان را تشکیل می دهد هرچند وظایف متعدد دیگری برای این سازمان در نظر گرفته شده است.
با توجه به تجربیات حاصله از ده ها سال تصویب و اجرای قوانین برنامه وبودجه، به ویژه تجربیاتی که بعد از انقلاب اسلامی به دست آمده، همچنان این سوال باقی است که آیا نظامات برنامه ریزی و بودجه ریزی فعلی می تواند استمرار داشته باشد و ساز و کارها و تصمیمات اتخاذشده تاکنون اهداف مورد انتظار را حاصل کرده است یا نیاز به بازنگری، بازاندیشی و اصلاحات عمیق دارد؟
آنچه بیشتر کارشناسان و سیاستگذاران بر آن اتفاق نظر دارند، ضرورت وجود یک نهاد مرکزی برای برنامه ریزی، بودجه ریزی و نظارت است تا ضمن اعمال مدیریت واحد بر نظامات فوق از تشتت آرا پرهیز کرده و با طراحی الگویی برای اداره بخش عمومی در کشور، اهداف و وظایف و ماموریت های قانونی محوله را به بهترین نحو انجام دهد.
تغییرات انجام شده طی سال های مختلف توسط دولت های گوناگون ریشه در نارضایتی تصمیم گیران از عملکرد نهاد برنامه وبودجه با هر عنوانی داشته است.
2 عامل مشکلات ساختاری در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور و عملکرد نامطلوب سازمان در اجرای وظایف خود طبق قانون را می توان به عنوان عوامل اصلی این نارضایتی برشمرد هرچند تعیین مرزی برای این دو عامل و تعیین سهم هریک از آنها در ایجاد وضعیت موجود دشوار است، اما در مجموع شرایطی به وجود آمده که برنامه ریزی و بودجه ریزی به دلایل مختلف به ابزارهای ناکارآمدی در مدیریت بخش عمومی کشور تبدیل شده است.
آنچه مسلم است نهاد برنامه ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و پیشرو است. سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق نمی توانست به گونه ای مناسب چنین نقشی را ایفا کند. عملکرد سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است.
واضح است نظام اداری و اجرایی و سامانه های تصمیم گیری و مدیریت اقتصادی کشور ازجمله سازمان مدیریت و برنامه ریزی، پس از نزدیک به چهاردهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نیازمند اصلاح و به سخن دقیق تر دگرگونی و بازسازی است، بنابراین تصمیم گیری آتی مجلس و دولت یازدهم در این خصوص و اتخاذ راهکارهای مناسب با توجه به چندین دهه تجربه تصمیمات مختلف باید به دور از هرگونه سطحی نگری و با رویکردی نوین و بازتعریف ماموریت ها و وظایف سازمان موردنظر باشد، قطعا اتخاذ راهکارهای مناسب در پرتو انجام سلسله مطالعات کارشناسی عمیق و شناسایی مسایل اساسی در حوزه های ماموریت سازمان مدیریت و برنامه ریزی و پاسخگویی به سوالات اساسی است که حول ساختار و جایگاه سازمان (معاونت های فعلی) وجود دارد.
اما آنچه مهم است در حال حاضر این بررسی ها بیش از حد طولانی و زمانبر شده و به نظر می رسد مطالعات علمی برای سوالات ذیل در دولت یا نهادهای دیگر در حال انجام نیست؛ پرسش های اساسی حول ساختار و جایگاه سازمان با این مضامین که در نظام تدبیر و مدیریت کلان اقتصاد جایگاه سازمان مرکزی برنامه ریزی و بودجه ریزی چیست؟ و انتظارات مدیریت کلان کشور از آن چیست؟ آسیب های حقوقی و اداری وضعیت قبلی سازمان مدیریت و برنامه ریزی چه بوده است و چه راهکارهایی برای جلوگیری از آن وجود دارد؟ وظایف اصلی سازمان در امور برنامه ریزی و بودجه ریزی چه باید باشد؟ تجربه تفکیک سازمان مدیریت و برنامه ریزی از سازمان امور استخدامی بهتر بود یا ادغام آن دو؟ و....
بر همین اساس تصویب احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی دوپیام عمده به جامعه و نهادهای اجرایی و برنامه ریزی به همراه دارد که پیام این مصوبه به مردم این است که دولت جدید و مجلس شورای اسلامی به برنامه ریزی مدون و مدیریت یکپارچه در کشور باور دارند و پیام این اقدام برای نهادهای اجرایی و برنامه ریزی نیز این است که این نهادها برای ایفای نقش موثر نیازمند نوسازی هستند.
در تبیین نکات مربوط به ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید به این مورد اشاره کرد که با توجه به اصل یکصدوبیست وششم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی نمی تواند صلاحیت اداره امور برنامه ریزی، بودجه ریزی و امور اداری و استخدامی را از رییس جمهور سلب کند ولی این امر مانع آن نیست که نسبت به قاعده گذاری درخصوص این امور اقدام کند. بنابراین هرچند مجلس می تواند نسبت به تصویب قانونی برای تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی (یا هرعنوان دیگر) اقدام کند، ولی باید اداره آن توسط رییس جمهور یا شخص منصوب وی انجام گیرد.
مروری بر مشکلات اساسی در حوزه بودجه ریزی، برنامه ریزی و نظام اداری کشور نشان می دهد بسیاری از این مشکلات ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد و این ساختارها به تدریج بستر نهادی ای را به وجود آورده اند که منجر به ناکارآمدی سازمان های ستادی ازجمله سازمان مزبور شده است.
با تغییر شیوه ها و رویه های انجام کار (اصلاح نهادها) و بازتعریف ماموریت ها و وظایف می توان تعارض بین کارکردهای این سازمان و دستگاه های اجرایی کشور را کاهش داد، اما تغییر قوانین و مقررات زیربنایی نیازمند طراحی نظاماتی در حوزه های بودجه ریزی، برنامه ریزی و امور استخدامی است و پس از طراحی چنین نظاماتی تغییرات سازمانی متناسب با آن، دستیابی به اهداف را امکان پذیر خواهد کرد.
به نظر می رسد تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی با رویکردی نوین علاوه بر تصویب آن توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی، نیازمند پایبندی دولت به قانون و پذیرش اولویت های مجلس شورای اسلامی است.
بر همین اساس پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی آن است که با تصویب ماده واحده ای زمان مناسبی در اختیار دولت جدید قرار داده شود تا پس از انجام تغییرات مورد نیاز در قوانین مبنایی برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور را نوسازی و نسبت به تشکیل سازمان مناسب اقدام کند.
درحال حاضر مرکز پژوهش ها معتقد است با توجه به ضرورت وجود یک سازمان مرکزی برای مدیریت نظامات برنامه و بودجه کشور و آغاز فرآیند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه، کلیت متن مورد تصویب در شرایط کنونی می تواند راه حلی حد وسط باشد لکن انجام پاره ای اصلاحات در آن ضروری به نظر می رسد متاسفانه تا این لحظه اراده ای مبنی بر رفع آن ایرادات و به جریان افتادن این طرح مشاهده نمی شود.
در عین حال این نکته قابل توجه است که بیش از این تعلل درخصوص عدم انجام تغییرات اساسی و مورد نیاز در قوانین مبنایی مانند قانون بودجه و بودجه ریزی، قانون جامع برنامه ریزی، قانون جامع نظارت و... برای تشکیل سازمان با رویکردی نوین جهت استقرار این نظامات بی فایده خواهد بود و اهداف مورد انتظار طراحان و تصمیم گیران حاصل نمی شود.
*رییس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
به نظر می رسد از طرف دولت یازدهم نیز اراده ای مبنی بر تعیین تکلیف سریع این موضوع و احیای مجدد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با گذشت حدود 15ماه از ارایه طرح فوق وجود ندارد و این موضوع از اولویت خارج شده است. اما در بیان ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید به این نکته اساسی توجه کرد که از نگاه کارکردی، تهیه و اجرای برنامه های پنج ساله توسعه و بودجه های سنواتی و طراحی نظام اداری و اجرایی کشور محدوده اصلی فعالیت های قانونی سازمان را تشکیل می دهد هرچند وظایف متعدد دیگری برای این سازمان در نظر گرفته شده است.
با توجه به تجربیات حاصله از ده ها سال تصویب و اجرای قوانین برنامه وبودجه، به ویژه تجربیاتی که بعد از انقلاب اسلامی به دست آمده، همچنان این سوال باقی است که آیا نظامات برنامه ریزی و بودجه ریزی فعلی می تواند استمرار داشته باشد و ساز و کارها و تصمیمات اتخاذشده تاکنون اهداف مورد انتظار را حاصل کرده است یا نیاز به بازنگری، بازاندیشی و اصلاحات عمیق دارد؟
آنچه بیشتر کارشناسان و سیاستگذاران بر آن اتفاق نظر دارند، ضرورت وجود یک نهاد مرکزی برای برنامه ریزی، بودجه ریزی و نظارت است تا ضمن اعمال مدیریت واحد بر نظامات فوق از تشتت آرا پرهیز کرده و با طراحی الگویی برای اداره بخش عمومی در کشور، اهداف و وظایف و ماموریت های قانونی محوله را به بهترین نحو انجام دهد.
تغییرات انجام شده طی سال های مختلف توسط دولت های گوناگون ریشه در نارضایتی تصمیم گیران از عملکرد نهاد برنامه وبودجه با هر عنوانی داشته است.
2 عامل مشکلات ساختاری در نظام برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور و عملکرد نامطلوب سازمان در اجرای وظایف خود طبق قانون را می توان به عنوان عوامل اصلی این نارضایتی برشمرد هرچند تعیین مرزی برای این دو عامل و تعیین سهم هریک از آنها در ایجاد وضعیت موجود دشوار است، اما در مجموع شرایطی به وجود آمده که برنامه ریزی و بودجه ریزی به دلایل مختلف به ابزارهای ناکارآمدی در مدیریت بخش عمومی کشور تبدیل شده است.
آنچه مسلم است نهاد برنامه ریزی ضرورت یک جامعه هوشمند و پیشرو است. سازمان مدیریت و برنامه ریزی سابق نمی توانست به گونه ای مناسب چنین نقشی را ایفا کند. عملکرد سازمان در بطن خود حاوی تضادهای عمیقی بود که از نگرش برونی و عملکرد آن قابل استنتاج است.
واضح است نظام اداری و اجرایی و سامانه های تصمیم گیری و مدیریت اقتصادی کشور ازجمله سازمان مدیریت و برنامه ریزی، پس از نزدیک به چهاردهه پس از پیروزی انقلاب اسلامی، نیازمند اصلاح و به سخن دقیق تر دگرگونی و بازسازی است، بنابراین تصمیم گیری آتی مجلس و دولت یازدهم در این خصوص و اتخاذ راهکارهای مناسب با توجه به چندین دهه تجربه تصمیمات مختلف باید به دور از هرگونه سطحی نگری و با رویکردی نوین و بازتعریف ماموریت ها و وظایف سازمان موردنظر باشد، قطعا اتخاذ راهکارهای مناسب در پرتو انجام سلسله مطالعات کارشناسی عمیق و شناسایی مسایل اساسی در حوزه های ماموریت سازمان مدیریت و برنامه ریزی و پاسخگویی به سوالات اساسی است که حول ساختار و جایگاه سازمان (معاونت های فعلی) وجود دارد.
اما آنچه مهم است در حال حاضر این بررسی ها بیش از حد طولانی و زمانبر شده و به نظر می رسد مطالعات علمی برای سوالات ذیل در دولت یا نهادهای دیگر در حال انجام نیست؛ پرسش های اساسی حول ساختار و جایگاه سازمان با این مضامین که در نظام تدبیر و مدیریت کلان اقتصاد جایگاه سازمان مرکزی برنامه ریزی و بودجه ریزی چیست؟ و انتظارات مدیریت کلان کشور از آن چیست؟ آسیب های حقوقی و اداری وضعیت قبلی سازمان مدیریت و برنامه ریزی چه بوده است و چه راهکارهایی برای جلوگیری از آن وجود دارد؟ وظایف اصلی سازمان در امور برنامه ریزی و بودجه ریزی چه باید باشد؟ تجربه تفکیک سازمان مدیریت و برنامه ریزی از سازمان امور استخدامی بهتر بود یا ادغام آن دو؟ و....
بر همین اساس تصویب احیای سازمان مدیریت و برنامه ریزی دوپیام عمده به جامعه و نهادهای اجرایی و برنامه ریزی به همراه دارد که پیام این مصوبه به مردم این است که دولت جدید و مجلس شورای اسلامی به برنامه ریزی مدون و مدیریت یکپارچه در کشور باور دارند و پیام این اقدام برای نهادهای اجرایی و برنامه ریزی نیز این است که این نهادها برای ایفای نقش موثر نیازمند نوسازی هستند.
در تبیین نکات مربوط به ضرورت تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی باید به این مورد اشاره کرد که با توجه به اصل یکصدوبیست وششم قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی نمی تواند صلاحیت اداره امور برنامه ریزی، بودجه ریزی و امور اداری و استخدامی را از رییس جمهور سلب کند ولی این امر مانع آن نیست که نسبت به قاعده گذاری درخصوص این امور اقدام کند. بنابراین هرچند مجلس می تواند نسبت به تصویب قانونی برای تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی (یا هرعنوان دیگر) اقدام کند، ولی باید اداره آن توسط رییس جمهور یا شخص منصوب وی انجام گیرد.
مروری بر مشکلات اساسی در حوزه بودجه ریزی، برنامه ریزی و نظام اداری کشور نشان می دهد بسیاری از این مشکلات ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارد و این ساختارها به تدریج بستر نهادی ای را به وجود آورده اند که منجر به ناکارآمدی سازمان های ستادی ازجمله سازمان مزبور شده است.
با تغییر شیوه ها و رویه های انجام کار (اصلاح نهادها) و بازتعریف ماموریت ها و وظایف می توان تعارض بین کارکردهای این سازمان و دستگاه های اجرایی کشور را کاهش داد، اما تغییر قوانین و مقررات زیربنایی نیازمند طراحی نظاماتی در حوزه های بودجه ریزی، برنامه ریزی و امور استخدامی است و پس از طراحی چنین نظاماتی تغییرات سازمانی متناسب با آن، دستیابی به اهداف را امکان پذیر خواهد کرد.
به نظر می رسد تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی با رویکردی نوین علاوه بر تصویب آن توسط نمایندگان مجلس شورای اسلامی، نیازمند پایبندی دولت به قانون و پذیرش اولویت های مجلس شورای اسلامی است.
بر همین اساس پیشنهاد مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی آن است که با تصویب ماده واحده ای زمان مناسبی در اختیار دولت جدید قرار داده شود تا پس از انجام تغییرات مورد نیاز در قوانین مبنایی برنامه ریزی و بودجه ریزی کشور را نوسازی و نسبت به تشکیل سازمان مناسب اقدام کند.
درحال حاضر مرکز پژوهش ها معتقد است با توجه به ضرورت وجود یک سازمان مرکزی برای مدیریت نظامات برنامه و بودجه کشور و آغاز فرآیند تهیه و تدوین برنامه ششم توسعه، کلیت متن مورد تصویب در شرایط کنونی می تواند راه حلی حد وسط باشد لکن انجام پاره ای اصلاحات در آن ضروری به نظر می رسد متاسفانه تا این لحظه اراده ای مبنی بر رفع آن ایرادات و به جریان افتادن این طرح مشاهده نمی شود.
در عین حال این نکته قابل توجه است که بیش از این تعلل درخصوص عدم انجام تغییرات اساسی و مورد نیاز در قوانین مبنایی مانند قانون بودجه و بودجه ریزی، قانون جامع برنامه ریزی، قانون جامع نظارت و... برای تشکیل سازمان با رویکردی نوین جهت استقرار این نظامات بی فایده خواهد بود و اهداف مورد انتظار طراحان و تصمیم گیران حاصل نمی شود.
*رییس مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی
