استاد اقتصاد دانشگاه تهران:
حسن سبحانی با اشاره به کسری های بودجه همیشگی دولت، تحقق همه درآمد مالیاتی در سال بعد را دور از ذهن دانست.
به گزارش گروه راهبرد خبرگزاری دانا (داناخبر) حسن سبحانی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران، در گفت وگو با روزنامه شرق درباره کاهش قیمت نفت، کسری بودجه، درآمدهای مالیاتی و... سخن گفت که متن آن در زیر می آید: بانک مرکزی چندی پیش آماری را منتشر کرد که نشان می‌داد در سه‌ماهه اول امسال، دولت ١٨ هزار میلیارد تومان کسری بودجه داشته است. این کسری در شرایطی است که قیمت نفت هنوز سقوط نکرده بود. حال با افت ٤٠ دلاری قیمت نفت پیش‌بینی شما از شرایط کسری بودجه در ماه‌های باقیمانده از سال‌جاری چیست؟
آمار مربوط به کارکرد بودجه را خزانه‌‌داری کل باید ارایه دهد اما آنچه از طرف بانک‌مرکزی اعلام شده در شش‌ماهه اول شرایطی را نشان می‌دهد که به موجب آن درآمدهای بودجه به‌طورکامل محقق نشده است اما کسری بودجه‌ای هم وجود ندارد. با توجه به قوانینی که داریم به دولت اجازه داده شده که هزینه‌هایش را متناسب با درآمدهایش سامان دهد؛ یعنی هرقدر درآمدی حاصل نشود دولت می‌تواند به همان میزان هزینه‌ها را محقق نکند. پس در این شرایط دولت می‌تواند از طریق عدم‌تخصیص، عدم‌تامین درآمدها را پوشش دهد. پس می‌توان گفت ما کسری بودجه نداریم، اما عدم‌تحقق داریم. دولت در آماری که برای شش ماهه اول سال ٩٣ ارایه داده بیان کرده که ٧٩/٦ درصد درآمدهایش محقق شده است. دولت هم به همین میزان یعنی حدود ٢١درصد هزینه‌ها را تخصیص نداده است. پس کسری بودجه‌ای نداشتیم، فقط بخشی از بودجه تحقق‌یافته است. این کارکرد شش‌ماهه اول است و اگر روند شش‌ماهه اول ادامه پیدا کند به‌نظر نمی‌رسد کمتر از ٧٥درصد درآمدها وصول شود و عدم‌وصول ٢٥درصدی هم صرفا به نفت برنمی‌گردد. بر این اساس اگر مبنا بر شش‌ماهه اول باشد، شرایط در شش‌ماهه دوم خیلی بدتر نخواهد شد.
پس تاثیر کاهش قیمت نفت چه می‌شود؟ در نیمه اول سال قیمت نفت ١١٠دلار بوده و حالا به زیر۵٠ دلار سقوط کرده؛ یعنی می‌توانیم بپذیریم نوسان نفت بر بودجه نفتی ما تاثیری ندارد؟
بودجه را از حیث تامین درآمدهای نفتی برای ٣٦٥ روز حساب می‌کنند. اگر روزها یا هفته‌هایی قیمت نفت کاهش پیدا کند، تاثیر این کاهش بر ٣٦٥روز اعمال نمی‌شود. کاهش قیمت محدود به همین روزهاست. دولت در شش ماهه اول، ٩٢/٥ درصد از درآمد صادرات و فروش نفت‌خام و میعانات گازی را تامین کرده است؛ این یعنی در شش‌ماهه اول مشکلی نیست. اما در شش‌ماهه دوم حتما این رقم را تامین نمی‌کند، اما نمی‌توان قیمت نفت را هم پیش‌بینی کرد. چون با توجه به اینکه به سمت زمستان می‌رویم تقاضا برای نفت آنقدر پایین نخواهد آمد که قیمت نفت بشکند. اگر بحث‌های سیاسی مطرح باشد در مورد نفت، آن وقت باید قیمت را به گذر زمان واگذار کرد. آنچه محل نگرانی است وابستگی بودجه یک کشور به نفت است آنقدری که وابستگی ما به نفت نگران‌کننده است، احتمال کسری بودجه نگرانی ندارد. چون ممکن است ظرف چند ماه مشکل قیمت نفت برطرف شود اما این وابستگی سال‌هاست که با ماست. ما عادت کرده‌ایم که هر سال ٢٠ تا ٣٠درصد عدم تحقق بودجه داشته باشیم و چون این عدم تحقق یک امر معمول است، چندان اقتصاد ما را به هم نمی‌ریزد.
در یک‌بازه زمانی طولانی ما همیشه نگران وابستگی به نفت بوده‌ایم. اما مساله پیش روی ما نحوه تامین منابع و پرداخت هزینه‌های دولت است. کفه هزینه‌ها همچنان در سال ٩٤ سنگین است و در مقابل بخش عمده‌ای از منبع درآمدی دولت از محل فروش نفت کاهش یافته است. پس یا دولت باید از هزینه‌ها بزند یا منابع درآمدی جدیدی کشف کند.
پاسخ به این سوال به یک‌سوال دیگر بازمی‌گردد. دولت اول باید مشخص کند که چندمیلیون‌لیتر نفت می‌تواند بفروشد. اگر بتواند تعداد بشکه‌های صادرات نفت را افزایش دهد و مثلا از یک به دو میلیون بشکه برساند این کاهش ٣٠ درصدی قیمت نفت در بودجه ٩٤ به ٩٣ چندان مشهود نیست و دولت هم به دردسر جدی‌ای نمی‌افتد. درست است که سرمایه از کشور خارج می‌شود اما کسری درآمد برطرف می‌شود، اما اگر دولت نتواند این فاصله را از طریق افزایش صادرات نفت جبران کند آن‌وقت باید بخش‌های دیگر را تحت‌فشار قرار دهد. اولین هدف هم بودجه عمرانی است. چون دولت توان و اراده کاهش هزینه‌های جاری را ندارد پس به سراغ هزینه‌های عمرانی می‌رود. می‌توان راهکارهایی برای کاهش هزینه‌ها ارایه داد اما تجربه نشان داده ما هرگز هزینه‌های جاری را حذف نمی‌کنیم.
درست است. بودجه عمران همیشه اولین هدف است. در لایحه بودجه همواره روند اعداد مطرح‌شده در مورد عمران افزایشی است و وقتی زمان تحقق می‌رسد روند همیشه کاهشی است.
براساس آنچه در قانون٩٣ پیشنهاد شده بود قرار بود ٤١هزارو٢٥١میلیاردتومان به بودجه عمرانی اختصاص یابد؛ یعنی باید در شش‌ماهه اول امسال حدود ٢٠هزارمیلیاردتومان از این بودجه محقق می‌شد. اما آمارها می‌گوید از این ٢٠هزارمیلیارد نیمی از آن یعنی ١٠هزارو٨٠٠میلیاردتومان آن اختصاص یافته است؛ یعنی در شش‌ماهه اول سال تنها ٥٠درصد از بودجه عمران محقق شده است. یا به عبارتی ٢٥درصد بودجه اختصاص یافته است اما با توجه به اینکه عمده کارهای عمرانی در فصل تابستان انجام می‌شود به‌نظر نمی‌رسد در ادامه سال تغییر خاصی در بودجه محقق‌شده بخش عمران رخ دهد. در نتیجه می‌بینیم که بودجه عمران بیشتر به سمت بودجه جاری میل پیدا میکند.
در خوشبینانه‌ترین حالت، بودجه عمران ٢٥درصد محقق شده و تا چندماه باقیمانده امسال هم درصد کمی محقق می‌شود. در نهایت آمار تحقق بودجه عمران در این دولت هم مانند دولت‌پیش است. دلیل چیست؟ بودجه جاری جایی برای تحقق بودجه‌های عمرانی نمی‌گذارد یا دولت‌ها دغدغه آن را ندارند؟
این سوال سختی است. دلیل اول آن این است که هردولتی که در ایران روی کار بیاید، صرف‌نظر از مشی سیاسی به‌لحاظ اقتصادی با مسایل مشخصی روبه‌روست و چون سیاست‌های اقتصادی‌ای که دولت‌ها برای مواجهه با این مشکلات اتخاذ کرده‌اند سیاست‌های واحدی بوده پیامد راهکارها هم تا حدودی مشابه همدیگر بوده است. راهکار بودجه به این صورت است که برای نمونه در لایحه بودجه سال٩٣ که دولت به مجلس ارایه کرد، به نحوی بود که اگر کشور بخواهد همه درآمدهای خود مانند مالیات و سایر درآمدها منهای درآمد نفت را صرف امور جاری کند و حتی به اندازه یک آجر کار عمرانی انجام ندهد، ٥٠هزارمیلیاردتومان کسر بودجه عملیاتی پیش می‌آمد. این نشان می‌دهد ما خیلی بیشتر از آنکه درآمد داریم هزینه می‌کنیم. منشأ آن هم این است که مبنای هزینه دولت‌ها در لایحه بودجه عملکرد یا عملکرد مصوب سال گذشته‌شان است. از طرفی ما قانونی برای نحوه نوشتن قانون بودجه نداریم. بنابراین دولت‌ها معیاری ندارند که باید بودجه را چگونه تدوین کنند. پس بودجه به هرنحوی که تدوین شود، غیرقانونی نیست. از طرفی مجلس هرتغییری در لایحه بودجه ایجاد کند هم غیرقانونی نیست به خاطر اینکه قانونی وجود ندارد. همین عاملی بود که در برخی از سال‌ها احمدی‌نژاد به لاریجانی نامه می‌نوشت که آنچه به عنوان قانون بودجه تصویب شده، طرح نمایندگان است و نه لایحه دولت. ساختار بودجه به‌لحاظ هزینه‌ها بسیار بالاست و دستگاه‌های بسیاری سوار بودجه شده‌اند اما پیاده نمی‌شوند با اینکه بسیاری از این دستگاه‌ها به موجب قانون به وجود نیامده‌اند که از بودجه استفاده کنند. همه اینها سبب شده در گذر ایام هزینه‌های جاری تلنبارشده‌ای وجود داشته باشد که همه درآمدها را می‌بلعد و سهمی برای بودجه عمرانی باقی نمی‌گذارد.
هرگاه بحث اقتصاد بدون نفت مطرح شده، مهم‌ترین راهکار تکیه بر مالیات بوده و امسال هم که تکیه اصلی بودجه بر مالیات است. چقدر درآمدهای مالیاتی می‌تواند جایگزین درآمدهای نفتی شود و هزینه‌های بودجه را تامین کند؟
اگر افق بلندمدتی را در نظر بگیریم، این امکان وجود دارد. در میان‌مدت این کار عملی نیست.
بلندمدت یعنی چندسال؟
مثلا یک اقتصادی که سیستم آن خوب کار کند، حداقل ١٥سال زمان نیاز دارد که اقتصادش مالیات‌محور شود.
سیستم اقتصادی ما خوب کار میکند؟
نه! اما این شرطی است که باید برای مالیاتی‌کردن اقتصاد محقق کرد. در برنامه چهارم توسعه عنوان شده بود که تا پایان برنامه چهارم توسعه وابستگی اقتصاد ایران به نفت قطع خواهد شد. این برنامه در سال ٨٤ پایان گرفت و نزدیک یک‌دهه از آن زمان می‌گذرد. اینکه موضوع در برنامه‌پنجم هم مطرح شد و ما در آستانه تدوین برنامه‌ششم هستیم. الان هم زمانی که ما بودجه را بررسی می‌کنیم، می‌بینیم ٥٠ تا ٦٠درصد اقتصاد وابسته به نفت است. طبیعی است وابستگی ما به نفت در بودجه در میان‌مدت از بین نمی‌رود.
الان چند درصد بودجه از طریق مالیات تامین می‌شود؟
از بودجه ٢١١ هزار میلیارد تومانی سال ٩٣ قرار بوده ٧٠ هزار میلیارد تومان یعنی یک‌سوم آن از محل مالیات تامین شود. در سال گذشته عملکرد مالیاتی ما ٤٢ هزار میلیارد تومان بوده است. پس ٧٠ هزار میلیارد تومان یک قصد بسیار بلندی است که نمی‌توان به تحقق آن چندان امیدوار بود. هرچند گفته می‌شود در شش ماهه اول سال‌جاری ٨٩/٣ درصد آن محقق شده است. حتی اگر مالیات مصوب محقق هم شود، یک نکته را باید مدنظر قرار داد؛ آن هم این است که مالیات باید منجر به رونق اقتصادی شود. در شرایط رکود، اخذ مالیات می‌تواند رکود را تعمیق کند، یعنی پتانسیل اینکه ما مالیات را از تولیدکننده بگیریم، وجود ندارد. پس مصرف‌کننده باید بخش زیادی از مالیات را بپردازد. در سال ٩٣ مجلس ١٨ هزار و ٢٠٠ میلیارد تومان برای مالیات بر ارزش افزوده تصویب کرد، یعنی یک‌پنجم مالیات از مصرف‌کننده دریافت شده است. توجه به این نکته ضروری است که در مدت عمر اخذ مالیات بر ارزش‌افزوده درصد رشد این مالیات به مراتب بیشتر از درصد رشد سایر مالیات‌ها بوده است. اصل حرفم این است که اگر یک منبع مالیاتی مدام به ما مالیات بدهد و ما مدام نرخ مالیات را بالا ببریم این دلیل سالم‌بودن نظام مالیاتی نیست.
به‌نظر می‌رسد یکی از راهکارهای دولت برای جبران کسری استقراض از بانک مرکزی باشد.
به موجب قانون دولت حق ندارد از بانک‌مرکزی استقراض کند و به همین دلیل سال‌های زیادی است که این کار اتفاق نمی‌افتد. استقراض غیرمستقیم ممکن است به این صورت باشد که دولت و مجلس با هم در قانون بودجه به نظام بانکی توصیه کنند که به برخی از شرکت‌های دولتی تسهیلات بدهند؛ یعنی به جای اینکه از بودجه عمومی به شرکت‌ها پول بدهند اجازه بدهند که از سیستم بانکی قرض بگیرند. این نوع از استقراض بارها اتفاق افتاده است و چه‌بسا این قرض‌ها روی هم تلنبار می‌شود و دولتی برعهده می‌گیرد که سال‌ها بعد این قرض را پرداخت کند.
خب اگر دولت واقعا با مشکل مواجه شود می‌تواند از بانک‌ها و شبکه بانکی استقراض کند؟
دولت مستقیما نمی‌تواند. اما می‌تواند به مجلس پیشنهاد دهد. اما به‌نظر من این احتمال ضعیف است. بدون تعارف بگویم که ما یک‌نظام اجرایی تقنینی داریم که اینها ضمن اینکه در عمل اراده اصلاح بودجه را نمی‌کنند اما حاضر نیستند از شعارهای خوبشان دست بکشند. نه دولت پیشنهاد خواهد داد که برای تامین کسری بودجه از بانک قرض بگیرد و نه مجلسی‌ها این را تصویب می‌کنند.
برداشت از صندوق توسعه ملی هم راهکار دیگری است که دولت در ماه‌های اخیر به کرات به آن اشاره کرده و آن را یکی از راهکارهای تامین کسری بودجه خود دانسته است. برداشت از صندوق چه تبعاتی دارد و آیا می‌توان از این صندوق برداشت کرد؟
بعید می‌دانم به دولت اجازه داده شده باشد که از صندوق توسعه ملی برای تامین کسری بودجه استفاده کند. اینطور نیست.
دولت اسم این اقدام را برداشت از صندوق برای تامین کاهش درآمدهای نفتی می‌داند و معتقد است برنامه چهارم توسعه این اجازه را به دولت داده است.
برنامه‌چهارم تمام شده و ما در آخرین سال برنامه پنجم هستیم. پس نمی‌توان به آن برنامه استناد کرد. اما توجه داشته باشید که صندوق توسعه ملی صندوقی است که موارد هزینه‌ای قابل‌انعطافی دارد. به دلیل همین قابل انعطاف‌بودن، همیشه در برداشت از آن نقض غرض وجود دارد. ما می‌گوییم، می‌خواهیم وابستگی دولت به نفت را کم کنیم، برای همین سالانه بخشی از درآمدهای نفتی را وارد صندوق می‌کنیم. خب این به‌آن معناست که این درآمد را مجددا وارد سیستم دولت نکنیم. اما باز در قانون بودجه با اجازه مجلس، دولت از همان صندوقی که قرار بوده برای توسعه خرج شود، برداشت میکند. خب اگر قرار است از صندوق توسعه برای کارهای دولتی و بودجه جاری استفاده کنیم چرا صندوق تاسیس می‌کنیم؟ اینها همه نشان‌دهنده عدم اراده دولت است. همه‌ساله هم مبالغی از این صندوق در اختیار دولت قرار می‌گیرد تا صرف امور مختلف شود. اینکه دیگر هنر دولت در خرج بهینه بودجه نیست.
خب ممکن است اگر همه این راه‌ها جواب ندهد یک‌راه باقی بماند؛ افزایش قیمت دلار؛ راهی که دولت دهم از آن استفاده کرده بود و این موضوع صراحتا در گزارش دیوان محاسبات عنوان شده بود که دولت یارانه‌های نقدی را از افزایش قیمت ارز آزاد در بازار تامین کرده بود.
استفاده از مابه‌التفاوت قیمت ارز در بودجه‌های ما پیش‌بینی نمی‌شود. اما هرکسی به این سمت برود از نظر ادبیات بودجه‌نویسی بی‌انضباطی مالی کرده است. چون اصلا پیش‌بینی نمی‌شود. پس دولت نمی‌تواند در بودجه چنین موضوعی را عنوان کند. اما می‌تواند از این ابزار استفاده کند. اگر برای هدفمندی یارانه‌ها استفاده شده به این دلیل است که یک شرکتی در ساختار دولت برای پرداخت یارانه‌ها از این راه استفاده کرده اما باز هم برای کسری بودجه نبوده است. قصد من ارزش‌گذاری نیست. فقط دارم آدرس می‌دهم که بگویم این منابع را به این شرکت بردند. در مورد این دولت هم شناختی که از تفکر اقتصادی مسوولان دارم، این است که به اقتصاد آزاد فکر می‌کنند و در آن ارز تک‌نرخی باید باشد. البته ممکن است در شرایط خاص، دولت ارز چند نرخی داشته باشد و حتی آن را با قیمت بالاتری در بازار آزاد بفروشد اما نتیجه آن، این است که این اقدام به تولید ضربه می‌زند. اما قطعا این امر نباید راهی برای تامین کسری درآمدهای دولتی باشد. ممکن است اگر اوضاع مناسب نباشد دولت از این راه هم استفاده کند. دولت‌ها در ایران ناخواسته قبل از آنکه به تولیدکننده‌ها کمک کنند به تجار و صادرکنندگان کمک می‌کنند. اگر بخواهیم ریشه ناکامی اقتصاد را بدانیم باید به این موضوع بپردازیم که چرا دولت قبل از تولید به فکر تجار است. چون به فکر صادرکننده هستیم بدمان نمی‌آید که قیمت ارز و دلار را بالا ببریم که درآمد صادرکننده بیشتر شود. البته به‌نظر می‌رسد دولت هم به گزینه افزایش قیمت دلار آزاد فکر میکند. قیمت ارز مبادله‌ای در یک‌سال‌و‌نیم اخیر بالغ بر ۲۰۰ تومان افزایش داشته است و مدام فاصله آن با ارز آزاد کمتر می‌شود. قیمت دلار را در بودجه ۹۴، دو هزار و ٨٥٠ تومان پیشنهاد داده‌اند. به‌نظر می‌رسد افزایش قیمت دلار گزینه بدی هم نیست.
مذاکرات هسته‌ای اگر به نتیجه برسد با توجه به اینکه می‌گویند پیش‌نویس توافق نهایی هم آغاز شده است، چه تاثیری در اوضاع اقتصادی دولت می‌گذارد، به‌خصوص که مدام وعده می‌دهند منابع بلوکه‌شده ایران آزاد خواهد شد.
اگر این اگرها محقق شود، ما رونق مقطعی‌ای خواهیم داشت. تصور اینکه مشکل ما فقط مشکل ارتباط با خارج است، تصور صحیحی نیست. اما نمی‌توان نقش ارتباط با دنیای خارج را هم کتمان کنیم. اما موضوع آزادسازی منابع بلوکه‌شده، اینها ذخایر بانک‌مرکزی است و به دولت ربطی ندارد. گیرم آزاد شود. دولت چه نفعی می‌برد. این برای اقتصاد ملی خوب است، اما لزوما برای اقتصاد دولت نمی‌تواند راه چاره باشد. مگر اینکه نفت بیشتری بفروشیم که درآمد بیشتری کسب کنیم. در این حالت اقتصاد دولت نفس می‌کشد اما این به معنای نفس‌کشیدن اقتصاد ملی نیست. آنچه ما را نجات می‌دهد، این است که اقتصاد ملی جان بگیرد و نفس بکشد.
